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【貫徹落實2019年兩會精神專家談】
賈康:怎樣認識中國更加積極的財政政策

  中國實施更加積極的財政政策,我認為有三個層面的背景:第一是宏觀形勢的客觀需要,在外部不確定性和內部下行壓力面前,我們更有必要積極擴大內需,包括擴大有效投資和釋放國內消費潛力;第二,在深化改革和擴大開放中,中國顯然需要更好地支持多種經濟成分全面發展,國企民企要實現共贏;第三,我們需要推進混合所有制改革,在現代企業制度的框架下,使所有經濟成分都能夠按照命運共同體的共贏目標尋求到美好的明天。

  結合以上背景,我們需要財政政策做好更為優化、加力提效的支持和服務,因為財政本身的定位就是:財政必須服務于國民經濟、社會發展全局和最高決策層戰略方針的貫徹實施。從這個意義來講,我認為應該把握好積極財政政策的三個維度。

  第一個維度是在“積極財政”的表征之下,財政政策怎樣掌握好總量方面的調控優化。積極財政政策首先指的就是擴張性的財政政策。這一政策在總量上是一定要有擴張特征的,這是第一個維度的特點。

  第二個維度在于財政政策的不可替代性,它在優化結構方面有別于貨幣政策,更多地從宏觀層面自上而下發揮其特定的功能和作用,在配合貨幣政策做總量擴張的同時一定要更多承擔優化結構的任務,這涉及到構建現代化經濟體的主線——供給側結構性改革。結構問題一定發生在供給側,怎樣讓供給很好地回應需求,需要我們構建優化結構的合理機制。更具有挑戰性的是,這一套結構優化的機制,要求我們一定要在經濟社會轉軌中處理好政府和企業、公權體系和公民等復雜的關系。在優化結構方面,積極的財政政策不可或缺。

  第三個維度是,中國要完成經濟社會轉軌,財政必須動用公共資源去積極推進改革深水區的攻堅克難:不僅支持方方面面的經濟活動,還要“花錢買機制”,把調控、服務都寓于改革之中。

  與以上三個維度相對應的,積極財政政策按照其要義,應有五大要點。

  首先,在總量調控方面,有必要進一步提高赤字率。今年《政府工作報告》提出,赤字率要提高0.2個百分點,這是既積極又較為審慎的態度。同時,在支出方面,一般性的支出要壓縮5%,“三公”支出要再壓縮3%左右。這說明,我們的財政政策總體是擴張的,但赤字率的提高比較謹慎,在壓縮支出方面給予了高度重視和重要配合。

  第二,應強調減稅降負。減稅在這一年度的預算安排里令人印象深刻,要求達到兩萬億元的減稅降負力度。其中僅增值稅的稅率降低,就要達到減稅1.3萬億元左右的效果,已相當于2018年總的減稅降負規模。當然,只減稅是不夠的,在減稅的同時,還必須降低稅外“五險一金”和行政費等負擔,并結合稅制改革,考慮如何銜接推進房地產稅等稅種改革的任務,貫徹中央要求的“逐漸提高直接稅比重”的方針。

  第三是優化支出結構。《政府工作報告》要求壓縮一般性支出(2019年要求達5%以上)和“三公”經費(2019年要求再壓縮3%左右),這顯然屬于優化支出結構,此外,要盡可能降低行政成本。同時,要支持和保證脫貧攻堅、污染防治、科技創新能力建設、制造業輕型升級、城鄉區域協調發展、完善社保體系、支持就業等重點支出。

  第四,財政政策的“積極”,要不可回避地對應中國社會強烈的優化收入再分配訴求。中國的收入分配狀況已被人們討論多年,還存在著較明顯的問題。我認為,中國收入分配最深刻的問題是不公。財政政策當然無力完全解決這個問題,但是它應盡全力優化收入分配格局和相關機制。現行相關制度有轉移支付、扶助弱勢群體等。更緊迫的問題,是怎樣推進逐漸提高直接稅比重這個改革任務。這主要涉及到個人所得稅和房產稅。新一輪個稅改革已經較好體現了降低低端和中端收入者的稅負,最近一輪個稅改革也加入了綜合機制和專項扣除方面的優化,這都值得鼓勵。但缺憾在于,本輪改革未涉及非勞動收入,而且也沒有改變原來的最高邊際稅率。45%的最高邊際稅率主要針對中國最高素質和能力的專家型知識分子,在執行中將使很多中高端人才感受到壓力,這不利于一些高科技企業留住高素質人才和專業團隊。

  對于房地產稅,還需等待人大正式宣布進入立法過程。從將來的一審開始,其文本需要公之于眾,需要舉行非常規范的聽證會,來接受全社會的意見、批評、建議,尋求社會“最大公約數”。總之,在收入再分配方面,積極財政政策要有意識地緊緊抓住制度建設要領。

  第五點是支持配套改革。舉例來說,在“五險一金”中,基本養老的繳費水平很高。“五險一金”合計將近40%的繳費率,在全世界居最高之列。在基本養老繳費等收費權統歸稅務部門之后,要抓住有利時機,推動基本養老金轉為全社會統籌。若能把“蓄水池”變成全國統籌內狀態,養老金的容量、功效便可提升,繳費率便可趁勢降低。這樣一來,可以回應企業訴求。在這方面,積極財政應起的作用是推動可能的配套改革方案前進。

  同時,中國現存的幾百種行政性收費應當繼續壓減。這涉及到很多存量利益,是非常值得推進的改革。它看起來跟財政的減稅沒有直接關系,但減稅降負應該是一個系統工程,應該放在一個全景圖里通盤掌握,財政理應在自己減稅的同時推動方方面面傷筋動骨的改革向前進展。

  此外,在PPP創新方面,中國需要真正發掘自身潛力。在以有效投資帶動有效消費方面還有相當可觀的空間,但一定要用好政府和社會資本合作(PPP)。中國的PPP項目既有國企參與,也有民企參與,在財政部實際入庫的項目中,將近“半壁江山”是由民企牽頭的。PPP項目自身,具有前述的“積極財政政策”三大維度的進步意義。第一,它是總量擴張的,而且它的總量擴張是有根基的,不會發生赤字,就是在政府之外,把社會和民間資本拉過來做政府想做的事情,而社會和民間資本在其中又是“在商言商”,可以得到合理回報,而且能提高績效。第二,它一定是有利于結構優化的,這些項目最后應該是在多方知情的情況下,支持那些帶有關鍵意義的公共工程、基礎設施、產業園區的建設和運營,甚至是連片開發的項目,通過鎖定這樣一些舉足輕重的項目去優化結構,增加中國經濟社會發展的后勁。第三,PPP本身就是很好的混合所有制改革推進器。每一個PPP項目,只要運營,都有SPV(特殊目的合伙企業),這個特殊項目公司一定是標準的股份制,而其股份制的產權結構決定了政府無法、也不想一股獨大,要把主要舞臺留給企業,包括民營企業。所以說PPP模式就是天然的混合所有制,而且是政府天然地想少持股,追求資金的放大和乘數效應。所以說,PPP是很好的讓全社會來觀察、認識、接受混合所有制的推進器,并且也是倒逼中國法治完善與改革深化的推進器。

  (作者為本報專家委員會成員,中國財政科學研究所原所長、華夏新供給經濟學研究院院長)

責任編輯:趙乘鋒
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