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論銀行業保險業監管耦合

  銀行業保險業監管整合是以習近平同志為核心的黨中央為深化黨和國家機構改革、統籌經濟金融工作全局作出的重大決定,既有深刻的理論支撐,又有強烈的實踐需求,對于推進構建現代金融監管框架,提高銀行業保險業監管能力,打好防范化解金融風險攻堅戰,具有里程碑式意義。

  耦合效應,是指兩個或以上的系統通過各種相互作用而彼此影響以至聯合起來的現象,是在各子系統間的良性互動下,相互依賴、相互協調、相互促進的動態關聯關系。銀行業保險業監管耦合,正是通過銀行業、保險業及其監管相互作用而彼此影響從而聯合起來產生增力的過程。我們應從思想上充分認識銀行業保險業監管耦合的內在邏輯,處理好新時代做好銀行業保險業監管的工作準則,探索下一步銀行業保險業監管的實施路徑,確保達到黨中央的改革初衷。

  銀行業保險業監管耦合的邏輯解析

  (一)從頂層設計看,落實了黨中央防風險強監管的決策部署。金融安全是國家安全的重要組成部分,金融是國家重要的核心競爭力,黨中央高度重視防控金融風險、保障金融安全。黨的十九大提出,健全金融監管體系,守住不發生系統性金融風險的底線。第五次全國金融工作會議明確,“強化監管,提高防范化解金融風險能力”是做好金融工作的一個重要原則。銀行業保險業監管優化整合,正是貫徹落實黨的十九大和第五次全國金融工作會議精神的重大措施,是順應防范化解金融風險要求的具體行動,是健全金融監管體制、強化金融監管的重要安排,有利于釋放監管耦合的增力效應,為防范化解金融風險提供強大的保障。

  (二)從金融本質看,契合了銀行業保險業的同質屬性。在融資方式上,銀行業和保險業都屬于間接融資方式,在資金供給者與需求者之間發揮著中介作用。在經營模式上,銀行業和保險業都是“負債經營、經營負債”,銀行業主要通過吸收儲戶存款用于貸款獲取利潤,保險業主要通過借用保戶資金進行有償運營獲取利潤,兩者自有資本占總資產的比重均在10%左右,杠桿率較高。在風險特征上,由于銀行業和保險業對大量的儲戶和保戶負有資金兌付和償付義務,銀行或保險公司的破產倒閉會給廣大金融消費者帶來直接損失,風險的負外部性極大,且容易引發系統性金融風險。銀行業、保險業在金融本質上的這些同質性或者說相似性,為監管耦合提供了根本依據。

  (三)從監管方向看,順應了銀行業保險業融合的發展趨勢。在機構融合方面,國有大型銀行和大部分股份制銀行基本完成對保險公司業態的全覆蓋,平安集團、國壽集團、安邦集團也都以保險母公司模式實現對銀行機構控股。在業務合作方面,通過銀行渠道代理銷售保險產品以及代收保險費、代付保險金作為銀保合作的主要模式不斷深化,還在履約保險、住房和汽車按揭貸款、出口信用保險、出口押匯等方面開展了多種形式的業務合作。在產品交叉方面,部分銀行、保險產品功能趨同,如壽險產品發展出與銀行存款類似的儲蓄功能,成為“儲蓄壽險”;萬能險、投連險等保險產品在很大程度上具備銀行理財產品的功能。銀行與保險深度合作、融合發展,伴生出風險相互交織傳染,一定程度上造成了一些監管真空和灰色地帶,也衍生出監管職責不清晰、交叉監管等問題,這些都呼喚綜合監管,成為監管耦合的現實需要。

  (四)從監管基礎看,遵循了銀行業保險業監管的核心要義。銀行與保險監管在目標定位、理念原則、工具手段等方面高度相通,具有產生監管耦合效應的共同基礎。在目標定位方面,銀行與保險監管都致力于維護行業合法、穩健運行,防范和化解金融風險,保護金融消費者合法權益,維護金融穩定。這其中內含著強化行為監管的基本任務,要求銀行業保險業監管規范經營行為,從而達到保護消費者權益和維護金融穩定的目的。在理念原則方面,國際通行的銀行、保險監管核心原則具有高度一致性,巴塞爾銀行監管委員會(BCBS)和國際保險監督官協會(IAIS)分別制定的銀行、保險監管核心原則,如巴塞爾協議Ⅲ、償二代、監管三大支柱,均以“管風險”為基本導向,核心理念都是管資本,均要求資本能覆蓋其面對的實質性風險,分別把資本充足率、償付能力充足率作為管資本的核心指標,并在此基礎上設計一整套監管規則和指標,實施有效監管。在工具手段方面,銀行、保險監管均以市場準入、現場檢查、非現場監管、行政處罰為基本監管手段,特別是在近兩年整治銀行業、保險業市場亂象的過程中,均以非現場監管精確制導、現場檢查精準打擊,強化對違法違規行為的嚴查重處,在重典治亂的監管實踐中豐富和強化了共性監管手段。當然,在監管基礎共性的同時,針對銀行業和保險業的差異性,在具體方法與實踐上還應探索實施差異化監管措施。

  (五)從資源配置看,優化了監管資源與金融風險的匹配格局。銀行、保險業務的基礎在基層一線,風險的重心也在基層一線,特別是保險業務涉眾面廣,風險向基層一線聚集的特征更突出。與此形成鮮明對比的是,監管力量配置卻呈現“倒金字塔”型,即銀行、保險監管資源在中央、省、市、縣逐級衰減。特別是保險監管,除個別地市外,在地市及以下監管力量配置基本呈空白狀態,導致監管難以觸及地市及以下保險相關機構及其業務,造成一定程度的監管盲區。銀行業保險業監管整合,可以集中統籌監管資源,特別是可以充分利用銀行業監管機構覆蓋市縣的現有資源和優勢,把對保險業的監管延伸到市、縣,強化對地市及以下保險業務的監管,既實現了對現有監管資源的充分利用,又避免了監管機構重復設立而造成的資源浪費。此外,銀行業保險業監管整合,監管協調由外部變為內部,有效降低了監管協調成本,有利于加強信息共享、發揮協同效應、推進監管標準統一,必將有助于提升監管質量和效率。

  (六)從國際經驗看,借鑒了監管協同和綜合監管的先進理念。綜觀近年來國際金融監管領域進行的改革,雖然各有側重、不盡相同,但總體趨勢較為一致。一方面,國際金融監管協同不斷加強。在巴塞爾銀行監管委員會、國際保險監督官協會、國際證監會組織分別加強國際銀行業、保險業、證券業各自領域監管協同的基礎上,2009年G20倫敦金融峰會決定成立金融穩定理事會(FSB),負責統籌全球金融監管工作,金融跨行業監管協同在更高層面不斷深化。例如,金融穩定理事會、巴塞爾銀行監管委員會、國際保險監督官協會等國際組織已就全球系統重要性金融機構監管出臺了一系列政策指引。另一方面,綜合監管逐漸成為國際金融監管的主流趨勢。英國、德國、日本和新加坡等國家均實行綜合監管模式。國際金融危機后,多個主要國家和地區的金融監管改革取向均為綜合監管。如,美國在金融危機后新設金融穩定監督委員會(FSOC)以及強化美聯儲的監管職能,實質上是在向綜合監管靠近。歐盟設立歐洲銀行聯盟,嘗試在此基礎上建立統一的金融監管機制。國際監管協同和綜合監管的演進趨勢和經驗,為我國銀行業保險業監管整合、實行銀行業保險業統一監管提供了重要的外部借鑒。  

    新時代做好銀行業保險業監管的工作準則

  (一)知行合一,處理好理論和實踐的關系。理論是實踐的先導。做好新時代銀行業保險業監管工作,必須首先從理論上弄清監管耦合的內在邏輯和工作要求,加強監管耦合下監管理論和方法的研究,找準監管的發力點和落腳點,不斷豐富和完善銀行業保險業監管理論體系。同時,堅持將理論應用于實踐,圍繞銀行業保險業監管的新使命,不斷完善銀行業保險業監管制度,發揮監管資源協同優勢,提高和改進監管能力,推動銀行業保險業健康發展。

  (二)同心同向,處理好黨建和監管的關系。黨的領導是做好一切工作的根本前提。必須堅持用黨建統領銀行業保險業監管工作全局,把黨建貫穿到監管工作全過程,以管黨治黨的“嚴緊硬”,帶動監管工作的“嚴緊硬”,努力培育和弘揚“恪盡職守、敢于監管、精于監管、嚴格問責”的監管精神,并用監管工作成果來檢驗黨建成效,實現黨建和監管的同頻共振。

  (三)統籌兼顧,處理好防風險和促發展的關系。防風險和促發展是硬幣的兩面,實踐中要把握好尺度分寸,講究監管藝術,找準防風險與促發展的平衡點。監管姓監,監管的主業是防風險,防風險是為發展奠定更好的基礎。工作中把握好度,發揮好監管的作用,為打好防范化解金融風險攻堅戰站崗放哨、為促進地方經濟發展搖旗吶喊、為保護消費者合法權益和銀行業保險業機構維權站腳助威。

  (四)縱橫相濟,處理好機構監管和功能監管的關系。機構監管與功能監管不是非此即彼或相互替代的關系,而是一種縱橫交錯、相互協調的關系。機構監管之“縱”,是看全程、抓總體、識風險,對金融機構全程縱向監管,提升整個金融體系的穩健性,同時延伸至問題金融機構有效處置,防范單體風險引發系統性風險。功能監管之“橫”,是注重同一性、標準化、協同性,通過功能監管實現對同一或類似金融業務大體相當的監管,減少監管套利空間,維護市場效率和公平競爭。通過探索機構監管與功能監管的協調、合作機制,實現機構監管“瘦身”,功能監管強化,最大限度形成合力,更加高效防控風險。

  (五)德法并用,處理好自律和他律的關系。推動金融業高質量發展,機構自身的“自律”是“內因”,包括監管在內的“他律”是“外因”,外因要通過內因起作用,他查他律是建立在自查自律基礎上的。必須緊緊抓住機構主體責任這個“牛鼻子”,不斷提高機構依法合規經營意識,規范自身經營行為,并發揮好行業協會自律職能,以德治文化建設引領業務穩健發展。同時,強化外部監督,發揮金融監管、社會輿論、消費者權益保護等機制對機構違法違規行為的約束作用,著力構建良好的市場競爭環境,促進行業公平有序。

  探索下一步銀行業保險業監管的實施路徑

  (一)深化金融供給側結構性改革。銀行業保險業具有諸多金融同質屬性,從根本上講服務實體經濟、服務人民生活是兩者共同天職和宗旨。銀行業保險業監管的一個重要使命,就是引導銀行保險機構回歸本源,深化金融供給側結構性改革。一是優化供給結構。著力構建多層次、廣覆蓋、差異化的銀行業保險業體系,引導銀行保險機構找準市場定位、端正發展理念,堅持以市場需求為導向,積極開發個性化、差異化、定制化金融產品,更好地滿足人民群眾和實體經濟多樣化的金融需求。二是加強銀保協同。充分發揮銀行業保險業監管耦合產生的“1+1>2”的放大效應,推動銀行業、保險業在支持供給側結構性改革、新舊動能轉換、鄉村振興、脫貧攻堅、民營企業等方面,運用“信貸+保險+期貨”等模式,更好地發揮資金供給和風險保障等協同效應,提供高效優質的綜合金融服務。三是降低融資成本。深入整治不合規、不合理收費,嚴厲打擊變相提高融資成本的行為,督導銀行機構制定差異化貸款利率下降目標,通過內部資金轉移定價優惠、下調轉貸利率等方式,合理控制利率水平,并推動保險機構簡化各類災害保險的理賠流程,加快理賠速度。

  (二)固化監管制度和標準。隨著監管耦合的深化,原有銀行業和保險業監管制度體系已難以適應形勢需要,亟待深化研究、整合重塑,并在此基礎上加以固化,進一步扎緊銀行業保險業監管制度籠子。一方面,統一監管標準。基于銀行業保險業監管核心要義的高度共通性,在深入總結銀行業與保險業監管兩方面經驗的基礎上,加快推進市場準入退出、現場檢查、非現場監管、風險處置、公司治理等方面制度機制建設,彌補監管制度短板,盡快實現銀行業保險業基本監管規則統一,逐步建立統一協調的監管制度體系。另一方面,夯實制度規范。在統一監管標準的基礎上,著力固化監管制度規范,以行業規范建設為抓手,保持強監管嚴問責基調,協同銀行業與保險業兩大板塊,傳導壓實監管制度要求,增強制度執行力和監管震懾力,打造“不能違規、不敢違規、不愿違規”的合規文化。

  (三)細化風險防范化解措施。防范化解金融風險特別是防止發生系統性金融風險,是金融工作的根本性任務,也是銀行業保險業監管工作的永恒主題。必須堅決貫徹黨中央防風險強監管的要求,聚焦聚力打好防范化解金融風險攻堅戰,堅決守住不發生系統性金融風險的底線。一是堅持不懈治理市場亂象。重點整治違規授信、違規擔保、違規代理、違規銷售等違法違規經營行為,違規資金池、多種加通道等影子銀行風險以及股權代持、虛假出資、循環注資、利益輸送等不當行為,以及財產保險手續費“控高”和費率“限低”,人身保險銷售誤導行為以及保險中介機構套取費用、虛開發票問題。二是突出防控重點領域風險。進一步摸清風險底數,繼續做實資產質量真實性監管,加快存量不良資產處置進度,強化風險源頭治理和分類處置,積極化解重點企業風險,引導保險資金參與債委會,推動開展市場化債轉股,穩步推廣聯合授信試點,堅決防止出現大量新增不良,避免信用違約集中爆發。三是穩妥化解重點機構風險。結合風險變化和處置能力,及時優化調整高風險機構處置方案,推動地方政府和主要股東給予政策資源支持,確保各項風險處置措施落到實處。持續完善銀行保險機構公司治理,強化對機構主要負責人和高中級管理人員的監督管理,做到“管好人、看住錢、扎牢制度防火墻”。

  (四)強化科技賦能及應用。習近平總書記強調,要突破自身發展瓶頸、解決深層次矛盾和問題,根本出路就在于創新,關鍵要靠科技力量。提升新時代銀行業保險業監管工作能力和水平,關鍵是要主動適應金融與科技融合的趨勢,加快釋放“ABCD”科技賦能金融引發的創新乘數效應(A即人工智能;B即區塊鏈;C即云計算;D即大數據)。一方面,加強科技賦能金融服務。加大新科技在金融領域的應用范圍,推動科技手段在小微信貸、智慧金融、風險管理、保險核保定價、保險理賠查勘等方面的應用,通過先進技術重構金融業態,賦能金融,更好地服務實體經濟。另一方面,加強科技賦能監管。積極研發監管科技系統,通過科技賦能,實現“探照燈”式的監管,達到事半功倍的效果。

  (五)優化監管資源協同配置。習近平總書記近日在中央政治局第十三次集體學習時強調,要統籌金融管理資源,加強基層金融監管力量。為此,要加強銀行業保險業監管資源統籌,優化監管資源配置,提升基層銀行業保險業監管能力。一是加強監管資源向基層傾斜。抓好人力資源整合、工作項目集成,打破原有監管體制下有形和無形的“藩籬”,集合全系統專業人才力量,形成跨部門、跨層級人力資源調配新機制,進一步加強人財物等監管資源向基層傾斜。特別是加強基層保險監管力量培養和配置,彌補基層保險監管短板。二是加強系統性監管業務培訓。堅持問題導向,以教育培訓為抓手,按照急用先行、由淺入深、突出重點的原則,系統謀劃和統籌安排培訓內容,著力彌補基層保險業務及監管知識空白。三是加強監管內部上下聯動。深入基層聯系點開展調研,摸實情、明真相,多方面聽取基層監管的意見建議,為科學決策提供有力支撐。加強對基層分局領導班子的管理和指導,提高其對基層監管的領導駕馭能力。健全監管系統上下工作聯絡機制,可以在保險監管方面采取省級派出機構監管部門與基層分局“結對子”的方式,進一步加強對基層的保險監管指導和上下聯動。

  (作者系山東銀保監局黨委書記、局長)

責任編輯:李昂
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